von Hans J. Gießmann
Das gerade veröffentlichte „Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ wiederholt die seit dem Ende des Kalten Krieges gebräuchlichen Formeln zu einer durch gemeinsame Anstrengung erreichten „europäischen Friedensordnung“: „Die Staaten Europas haben – gemeinsam mit den Vereinigten Staaten von Amerika – auf dem europäischen Kontinent seit Ende des Kalten Krieges eine einzigartige Friedensordnung geschaffen […] Diese Ordnung beruht auf der Vision einer unteilbaren Sicherheit für Europa. Ihr institutionelles Rückgrat ist ein enges Geflecht aus multilateralen regionalen und gesamteuropäischen Organisationen und Institutionen, die sich durch partnerschaftliche Beziehungen untereinander und gegenüber Dritten auszeichnen, auf einer gemeinsamen Wertebasis aufbauen und von Regelwerken zu deren Umsetzung unterlegt sind.“
Wer diesen Text mit der politischen Realität unserer Tage vergleicht, mag sich eines chinesischen Sprichwortes erinnern: „Zuerst verwirren sich die Worte, dann verwirren sich die Begriffe, und schließlich verwirren sich die Sachen.“ Friedensordnung, unteilbare Sicherheit, gemeinsame Wertebasis und Regelwerke – es sind nicht gerade diese Begriffe, die einem angesichts der heutigen Lage in Europa in den Sinn kommen.
Nach mehr als 15 Jahren stehen Friedenstruppen noch immer auf dem westlichen Balkan. Ihr Mandat wurde erst kürzlich verlängert. In der östlichen Ukraine wurde nach mühsamen Verhandlungen ein bis heute brüchiger Waffenstillstand ausgehandelt. Russland sieht die NATO auf dem Kriegspfad. Moskau wirft der Allianz vor, durch Einladungen zur NATO Mitgliedschaft an die Adressen der Ukraine und Georgien geostrategische Vorteile anzustreben, wissend, dass die Motive beider Staaten für einen Beitritt zur NATO in der Abgrenzung von Russland liegen. Die NATO wiederum erkennt in der russischen Nachbarschaftspolitik eine Strategie hybrider Kriegführung, bei der sich die Grenzen zwischen Frieden und Krieg verwischen und mit der territoriale Vorherrschaft über die russischen Außengrenzen hinweg zurückerlangt werden soll. Die Besetzung der Krim erscheint als Menetekel für künftig Mögliches. Brüssel beschwört den Gründungszweck der NATO und die Rückbesinnung auf Abschreckung als Wesenskern kollektiver Verteidigung. Russland habe mit der Annexion der Krim die europäische Friedensordnung in Frage gestellt, heißt es im oben genannten Weißbuch, indem es eigene Interessen gewaltsam durchsetzt und völkerrechtlich garantierte Grenzen einseitig verschoben hat.
Nach „Friedensordnung“ klingt das nicht, ja nicht einmal mehr nach einer auf Dauer verlässlichen Sicherheitsordnung. War die Vision einer von befreundeten Staaten getragenen europäischen Friedensordnung, so wie einst in der OSZE-Charta vorgezeichnet, nicht mehr als eine Illusion, ein ebenso grandioser wie fataler Irrtum? Ist nicht doch, aller gegenläufigen Beteuerung im Weißbuch zum Trotze, in Europa die Stärke des Rechts letztlich weniger von Gewicht, als das Recht der Stärkeren? General de Gaulle wird der Satz zugeschrieben, „Staaten haben keine Freunde, sondern nur Interessen.“ Was bleibt von der Idee unteilbarer Sicherheit, wenn die Institutionen von Einzelinteressen der Staaten bestimmt werden?
Vielleicht aber ist eine Verknüpfung von Interessen und Ordnung so falsch nicht, hängt doch letztlich jede gemeinschaftliche Ordnung davon ab, dass sie vor allem von ihren stärksten Gliedern einvernehmlich getragen und beschützt wird. Blaise Pascal wusste schon vor knapp 350 Jahren: Recht ohne Macht ist machtlos – und die Macht europäischer Institutionen liegt in den Händen der sie gestaltenden Staaten. Teilen diese das Interesse an einer dauerhaft starken gemeinschaftlichen Friedensordnung, erfordert der zwischenstaatliche Verkehr ein für alle Beteiligten und unter allen Umständen verlässliches Regelwerk friedlicher Streitbeilegung. Indem die beteiligten Staaten die vereinbarten Regeln achten und beachten, entsteht eine Rechtsgemeinschaft, in der durch Stärkung wechselseitigen Vertrauens die Regeln der Gemeinschaft zu den Interessen der Einzelnen werden. Anders formuliert, kann die Existenz einer gemeinschaftlichen Ordnung weder behauptet, noch dieser Ordnung Versagen angelastet werden, wenn die ihr unterliegenden Interessen der teilnehmenden Staaten an deren Erhalt und Ausbau, oder eben auch deren Unterwanderung und Zerstörung nicht in Rechnung gestellt werden.
Dies vorangestellt, sollen die sozialisierenden Effekte einer intakten Rechtsgemeinschaft natürlich nicht geringschätzt werden. Deren Verlässlichkeit und Fortbestand hängen jedoch vor allem davon ab, dass in der Anerkennung ihrer Regeln durch alle Mitglieder eigene Vorteile erwartet werden, welche ihren Erhalt aus der Sicht ihrer Beteiligten – ungeachtet möglicherweise andauernder unterschiedlicher Interessen – in der Gesamtbeurteilung auf Dauer dennoch lohnenswert erscheinen lassen. Es ist diese Gesamtbeurteilung, welche die Bereitschaft der Beteiligten nährt, konkurrierende Interessen in wichtigen Teilfragen wechselseitig auszubalancieren und für den Erhalt der Ordnung Kompromisse zu schließen, die durchaus weitreichend ausfallen können, bis hin zur Preisgabe souveräner Rechte zugunsten der Stärkung gemeinschaftlicher Regeln.
Werden jedoch umgekehrt aus einer sich entwickelnden Teilhabe an einer Gemeinschaft mehr Nachteile als Vorteile erwartet, so schwindet seitens der betreffenden Mitglieder das Vertrauen in deren Bindungskraft, und aus anfänglich vereinzelten Regelverletzungen oder Alleingängen der beteiligten Staaten erwächst allmählich Autoritätsverlust der zugrundeliegenden Ordnung und schließlich droht deren Zerfall. Diese Diagnose trifft übrigens keinesfalls nur auf die sogenannte „europäische Friedensordnung“ zu. Sie betrifft jede in eine gemeinschaftliche Ordnung gegossene Form des Zusammenlebens, gleichviel ob es sich um Familien, Stammesgemeinschaften, Staaten oder eben auch internationale Ordnungssysteme handelt.
Übergeordnete Interessengemeinsamkeiten können fortbestehende Interessenkonflikte innerhalb einer Gemeinschaft – auch auf Dauer – überragen und insofern zur Stabilität von Ordnungssystemen beitragen. Gemeinsamkeiten solcher Art entstehen aus Binnenwirkungen – durch gemeinsam geteilte Werte – oder sie sind durch externe Umstände begründet – durch gemeinsam wahrgenommene Bedrohungen – und sie sind Ausdruck einer klaren Priorisierung von bestimmten Interessen gegenüber anderen.
Betrachten wir die drei wichtigsten Organisationen, welche für die „europäische Friedensordnung“ als von Belang anzusehen sind – die OSZE, die Europäische Union und die NATO – so lassen sich die vorangestellten Überlegungen hinreichend belegen.
Die Vorläuferin der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) war die 1975 in Helsinki aus der Taufe gehobene Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Diese KSZE war ein Produkt des Kalten Krieges, genauer gesagt, der in dessen Verlauf in Ost und West gereiften Erkenntnis, dass Sicherheit in Europa ohne Zusammenarbeit nicht erreicht werden kann. In der Gründungsakte der KSZE einigten sich 35 europäische Staaten, die USA und Kanada auf einen Prinzipienkodex für blocküberwölbende Zusammenarbeit. Dabei blieben jedoch die unterschiedlichen Erwartungen an den Ertrag dieser Zusammenarbeit offenkundig, sie äußerten sich unter anderem in der Struktur des KSZE-Prozesses in drei sogenannten Körben. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten suchten mit Korb 1 vor allem die Anerkennung des politischen Status Quo durch Nichteinmischung des Westens in die „inneren Angelegenheiten“ zu erreichen, während die westlichen Partnerstaaten im Korb III der KSZE vor allem ein Instrument „weicher Einflussnahme“ (soft power) erkannten, indem durch die Förderung von Freizügigkeit und Menschenrechten gesellschaftspolitische Veränderungen erleichtert werden sollten. Korb II bildete gewissermaßen eine Schnittmenge gemeinsamer Interessen an verbesserten wirtschaftlichen Beziehungen im Geltungsbereich der KSZE, allerdings verblieben die wirtschaftlichen Beziehungen infolge grundlegender Asymmetrien auf der Ebene bilateraler Beziehungen zwischen den Staaten, insofern hatte dieser Bereich für den KSZE-Prozess von Anfang an bestenfalls atmosphärische Bedeutung.
Für unsere Betrachtung wichtiger ist die Erkenntnis, dass der KSZE-Prozess für die teilnehmenden Staaten – anders als vielleicht anzunehmen wäre und von den Staaten seinerzeit behauptet wurde – weniger einen gemeinsamen Ordnungsrahmen bildete, als vielmehr eine Funktion ihrer jeweiligen Interessen zur damaligen Zeit. Indem beide Seiten Vorteile für sich erwarteten, hielten sie an der KSZE auch in Zeiten der Zuspitzung im Ost-West-Verhältnis nicht nur fest, sondern erweiterten und vertieften sogar die Zusammenarbeit unter diesen Umständen.
Die OSZE, 1994 als Organisation aus der KSZE hervorgegangen, beruhte auf der Gründungsvision der Pariser Charta von 1990 – einer gesamteuropäischen Friedensordnung von Vancouver bis Wladiwostok.[1] Allerdings, die herausragende Rolle der Staaten für die Organisation ist bereits im Gründungsakt verankert. Die OSZE ist keine Mitgliedsorganisation, sie ist vielmehr gebildet durch „teilnehmende Staaten“ (participating states). Einerseits bildete sie ein Dach für bestimmte vertragsrechtliche grenzüberschreitende Regelungen zur Vertrauensbildung (Wiener Dokument, Vertrag über den offenen Himmel) und der Rüstungskontrolle (Vertrag über die Verringerung konventioneller Rüstungen und Streitkräfte in Europa), andererseits wurde ihre operative Rolle zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gestärkt, indem ein ganzes System von Beobachtungs- und Unterstützungsfunktionen entwickelt wurde. Ein kollektives europäisches Sicherheitssystem, wie vor allem von Russland erwartet, respektive eine demokratische europäische Friedensordnung, wie von den meisten europäischen Staaten erhofft, ist die OSZE allerdings bis heute nicht.
Russlands Interesse an der OSZE erlahmte schon in den 1990er Jahren, als die NATO-Erweiterung Fahrt aufnahm und deutlich wurde, dass die euroatlantische Allianz einer europäischen Sicherheitsarchitektur unter Führung der OSZE nicht weichen wollte. Zudem wurde kritisch erkannt, dass die Instrumente zur Demokratie- und Rechtsstaatsförderung praktisch ausschließlich auf die osteuropäischen Staaten angewandt wurden, während sich andere Länder, angefangen von der Türkei bis Spanien, jegliche Einmischung durch die OSZE verbaten und sich Überlegungen zur Entsendung von Missionen, nicht zuletzt mit breiter Unterstützung ihrer Verbündeten, erfolgreich widersetzten. In gesamteuropäischer Hinsicht führte die OSZE ein Jahrzehnt lang kaum mehr als ein Nischendasein, sie verwaltete bestehende Regelungen zur Vertrauens- und Sicherheitsbildung, leistete Unterstützung bei der Entwicklung rechtsstaatlicher Regeln in Staaten, welche die Mitgliedschaft in der Europäischen Union und NATO anstrebten, und sie stellte Mandate für den Einsatz von Experten zur Wahlbeobachtung und zum Wiederaufbau zur Verfügung.
Erst seit der Krise um die Ukraine erlebt die OSZE eine gewisse Renaissance. Dies aber ist nicht ihrer starken Rolle als Organisation geschuldet, sondern ist Produkt der Verhandlungen zwischen interessierten Staaten – darunter mit maßgeblicher Beteiligung auch Deutschland – über eine dauerhafte politische Regelung des Konflikts. Die OSZE bietet einen legitimen institutionellen Rahmen zur Mitwirkung aller am Konflikt beteiligten und an dessen Lösung interessierten Staaten, einschließlich Russland. Ihre operativen Funktionen kann sie aber nur erfüllen, solange diese Staaten einvernehmlich ihrer Mitwirkung zustimmen
Die NATO wurde 1948 als System gegenseitiger kollektiver Verteidigung gegründet. Nach den Worten ihres früheren britischen Generalsekretärs Lord Ismay vereinigte sie auf sich drei wesentliche Aufgaben, „to keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down“. Die Verklammerung der west-europäischen und der amerikanischen Sicherheit, die verteidigungspolitische Vorsorge gegenüber Russland und die strukturelle Zähmung Deutschlands bildeten aus der Sicht ihrer Mitglieder Kernfunktionen der Allianz. Mancherorts heißt es, Russland habe die NATO nach dem Ende des Ost-West-Konflikts gerettet, weil seine Politik dazu beigetragen habe, dass sich die Mitglieder der NATO der Bedeutung ihrer kollektiven Verteidigungsaufgabe erinnerten. Zur Wahrheit gehört allerdings auch, dass nicht nur die „alten“ Mitglieder der NATO zu keinem Zeitpunkt ernsthaft im Sinn hatten, ihr kollektives Verteidigungssystem ohne Russland durch ein kollektives Sicherheitssystem mit Russland zu ersetzen, und dass vor allem für deren „neue“ Mitglieder die Beistandsgarantie gegen Russland ausschlagendes Beitrittsmotiv war und ist. Ein früherer stellvertretender Verteidigungsminister Polens beschied dem Autor dieser Zeilen Mitte der 1990er Jahre als polnisches Interesse: „Wir wollen nicht in die neue NATO – wir wollen in die alte NATO“. Das politische Dilemma des Wechselverhältnisses zwischen kollektiver Verteidigung und kollektiver Sicherheit ist nicht aufzulösen. Die 1994 für eine gesamteuropäische Sicherheitskooperation entwickelte NATO-Partnerschaft für den Frieden wurde von den mittel-osteuropäischen Staaten lediglich als „Wartezimmer“ [2] zur Vollmitgliedschaft und zur kollektiven Abschreckung Russlands erachtet. Die von antirussischer Rhetorik begleiteten Beitrittsambitionen seiner früheren Verbündeten sah Moskau als Bestätigung seiner Sorgen, welche durch den von der NATO angebotenen „Tauschwert“ (Grundakte, NATO-Russland-Rat) nicht aufgewogen wurden. Moskau sieht die NATO vielmehr als einen strategischen Hebel der USA, die Reichweite seiner als legitim beurteilten Interessen im östlichen Europa zu beschränken. Das Misstrauen wurde noch weiter verstärkt, nachdem US-Präsident Barack Obama im Zuge der Ukraine-Krise die Formel von der „Regionalmacht Russland“ prägte.[3]
Bietet die NATO Beistandsgarantien für ihre Mitglieder gegen äußere Bedrohungen, so kann sie eine gesamteuropäische Friedensordnung nicht stärken, wenn die größte von ihr wahrgenommene Bedrohung innerhalb Europas verortet wird. Ob alle NATO-Staaten selbst ihre Beistandsgarantie unter allen Umständen auch erfüllen würden, bleibt ebenfalls ungewiss. Wie sonst sind Maßnahmen zur „Rückversicherung“ durch vorausstationierte „rotierende Truppen“ im Baltikum und in Polen unter Führung Großbritanniens, Deutschlands, Kanadas und der USA zu verstehen, bestünden nicht ernsthafte Zweifel an der Verlässlichkeit der Beistandsgarantie im Krisenfall? Die „Stolperdraht“-Funktion dieser Truppen erinnert eher an Lord Ismays früheres Diktum einer verklammerten Verteidigung gegen Russland als an eine europäische Friedensordnung.
Und die Europäische Union? Geehrt mit dem Friedensnobelpreis, ist wenigstens sie ein Anker für eine europäische Friedensordnung? Tatsächlich haben ihre Mitglieder durch freiwillige Preisgabe nationalstaatlicher Souveränität und wechselseitige Verflechtungen im Interesse einer Rechtsgemeinschaft und eines gemeinsamen Wirtschaftsraumes erreicht, dass ein Krieg untereinander höchst unwahrscheinlich geworden ist. Insofern könnte die EU das Modell für eine gesamteuropäische Friedensgemeinschaft sein, vorausgesetzt ihre Mitglieder erachteten die friedenspolitische Rolle der Union in ihren externen Beziehungen den wirtschaftlichen und sozialen Rollen ebenbürtig. Eben dies aber ist bisher nicht glaubwürdig gelungen, und die deutlich erkennbaren politischen Fliehkräfte nationaler Interessen lassen heute weniger denn je darauf schließen, dass die Chancen für eine Friedensmacht Europa sich verbesserten. Im Gegenteil: Brexit und die Rückbesinnung der NATO-Mitglieder auf Abschreckung geben dem Nordatlantikpakt größeres Gewicht in Europa und verringern damit zugleich die Rolle der EU für die europäische Friedensordnung. Anstelle der EU rücken Ad-hoc-Koalitionen einzelner Staaten ins Blickfeld, wie das 2014 zur Bewältigung der Ukraine geschaffene „Normandie-Format“.
Insgesamt hat gerade die jüngste Vergangenheit dabei auch dazu geführt, dass, was noch vor wenigen Jahren für unmöglich gehalten wurde, heute denkbare Realität ist: die Rückkehr zu einem Konzert der Mächte in Europa – einem Konzert, in dem nationale oder Gruppeninteressen den Takt bestimmen, und in dem die Anwendung von bewaffneter Gewalt zur Durchsetzung dieser Interessen nicht mehr ausgeschlossen wird.
Im Märchen wird das Trugbild des unbekleideten Kaisers enttarnt. Das Schicksal der europäischen Friedensordnung ist von ungleich höherer Bedeutung als ein lächerlich gemachter Despot. Dass diese Ordnung heutzutage mehr Schein als Sein verkörpert, liegt an Regierungen, die aktuell nicht alles Notwendige unternehmen, um deren institutionellen Strukturen, Regelwerke und vertraglichen Vereinbarungen zu bewahren. Es wäre zu wünschen, dass eine Wende gelingt, bevor es zu spät ist.
[1] Charta von Paris für ein neues Europa, http://www.osce.org/de/mc/39518?download=true. (Zugriff: 15.04.2016)
[2] Die Formulierung vom „Wartezimmer“ stammt von Ryzard Zieba und sie war auf die Bedeutung der „Partnerschaft für den Frieden“ für Polen gemünzt. Vgl. Hans-Joachim Gießmann (1995), Sicherheitspolitik in Ostmitteleuropa, Baden-Baden: Nomos, S. 79.
[3] Nikolaus Busse, „Rede in Den Haag: Obama verspottet Russland als Regionalmacht“, FAZ E-Paper, http://www.faz.net/aktuell/politik/rede-in-den-haag-obama-verspottet-russland-als-regionalmacht-12863534.html#/elections (Zugriff: 17.04.2016)
Schlagwörter: Deutschland, Europa, Europäische Union, Friedensordnung, Hans J. Gießmann, NATO, OSZE, Russland, USA, Weißbuch
