von Otfried Nassauer
Am Anfang sah alles aus wie ein kleines Tischtennismatch. Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel hatte den Aufschlag gemacht: Er forderte Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen auf, „Schlüsseltechnologien“ der Wehrtechnik zu benennen, die es in Deutschland zu erhalten gelte. Das sei eine wesentliche Voraussetzung dafür, über die Zukunft dieser Branche, deren kommende Restrukturierung und über politische Strategien für europäische Integration in diesem Wirtschaftssektor zu entscheiden.
Die Antwort von der Leyens dürfte Gabriel überrascht haben. Das BMVg legte nicht – wie erwartet – eine lange Liste unterschiedlichster Technologiebereiche vor, auf der alles stand, was die Bundeswehr irgendwie brauchen könnte. Nein, von der Leyen präsentierte einen äußerst knappen Vorschlag: Eine Schlüsselrolle komme nur Informationstechnologien für Aufklärung, Führung, sichere Kommunikation (Kryptologie) und den Schutztechnologien zu. Über alles andere könne man reden. Die Ministerin illustrierte ihren Vorschlag mit einem Beispiel, das auch viele Befürworter in der Sozialdemokratie hat: „Im EuroHawk ist eine Technologie drin, eine Aufklärungstechnologie – die brauchen wir in der Zukunft, um unabhängig von anderen auch Erkenntnisse zu haben. Sie ist fast fertig erforscht. Sie hat den Labortest bestanden. Sie muss jetzt nur noch den Praxistest in großer Höhe bestehen.“ Von der Leyen meinte ISIS, ein signalerfassendes Aufklärungssystem der Firma Airbus, das sie gerne zu Ende entwickeln und einführen möchte. Die von ihrem Vorgänger Thomas de Maizière eingemottete Skandaldrohne EuroHawk müsse wieder flott gemacht werden, um das deutsche Aufklärungssystem fertigzustellen und später an Bord einer Weiterentwicklung der Drohne, Triton, zu nutzen.
Auf den ersten Blick: Raus aus den Kartoffeln, rein in die Kartoffeln! De Maizières Entscheidung fiel demzufolge vorschnell und soll nun revidiert werden. So wirkt es auf den ersten Blick. Dahinter steckt jedoch mehr und ein klares Kalkül. Von der Leyen beantwortete Gabriels Aufschlag mit einem Stoppball kurz hinter das Netz. Und der streifte auch noch die Netzkante. Ihr Kontrahent bemerkt also verspätet, wie sehr er sich strecken muss.
Gabriel schien zunächst irritiert und reagierte amüsiert: In einer Rede zur deutschen Rüstungsexportpolitik vor der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik erlaubte er sich am 8. Oktober einen wohldosierten kleinen Seitenhieb: Ich begrüße es […] sehr, dass die Bundesverteidigungsministerin diese Diskussion nun begonnen und erste Hinweise mit Blick auf die Festlegung wesentlicher nationaler Kernkompetenz gegeben hat. Der Deutsche Bundestag und auch die Bundesregierung werden allerdings zu diskutieren haben, ob die sehr schmale Festlegung des Verteidigungsministeriums auf informationstechnische Kernkompetenzen dem Auftrag des Koalitionsvertrages ausreichend Rechnung trägt.“
In diesem Vertrag – darauf wies Gabriel hin – betrachte die Koalition „die Sicherheits- und Verteidigungsindustrie als eine Schlüsselbranche von nationalem Interesse“, „deren Kernkompetenzen und industrielle Fähigkeiten weiter entwickelt und deren Arbeitsplätze erhalten werden sollen.“
Ganz wohl dürfte dem Minister bei dieser Replik nicht gewesen sein. Denn Ursula von der Leyen hatte ihn geschickt unter Druck gesetzt. Sie verzichtete einfach darauf, alle klassischen Leuchtturmprojekte und Renommierprodukte der deutschen Rüstungsindustrie als Schlüsseltechnologien zu bezeichnen. Gepanzerte Fahrzeuge, die U-Boote, die Handfeuerwaffen oder auch die Präzisionskomponenten wie zum Beispiel Munitionszünder, mit denen deutsche Rüstungsfirmen seit Jahrzehnten prächtig Geschäfte machen, wann immer es nur genug Exportgenehmigungen gab. Will von der Leyen auf die Fähigkeit verzichten, solche Produkte künftig in Deutschland herzustellen? Keineswegs. Sie will, das sich andere dafür stark machen. Es handelt sich um arbeitsplatzintensive Bereiche der Wehrtechnik, oft in SPD-regierten Ländern angesiedelt, über deren Zukunft und Förderung sie mit ihren Kollegen aus dem Wirtschafts- und Außenministerium reden will. Diese beiden SPD-Minister haben die Federführung bei den meisten Rüstungsexportgenehmigungen und von der Leyen möchte ihre Kollegen im Blick auf die Zukunft der Hersteller in Mitverantwortung nehmen.
Das BMVg unter von der Leyen zeigt sich bereit, in künftige Spitzentechnologie zu investieren. In Bereiche, die der Öffentlichkeit einleuchten. So wie die Kryptologie, die abhörsichere Kommunikation ermöglichen soll, ein abhörsicheres Kanzlerinnenhandy zum Beispiel. Wirtschafts- und Außenministerium dagegen werden indirekt aufgefordert, öffentlich kontroverse Bereiche zu verantworten, zum Beispiel ausreichend viele Rüstungsexporte genehmigen, damit die Hersteller von Rüstungsgütern, die bereits heute technologisch führend sind, über genug Geld und Gewinne verfügen, um ihre Verkaufsschlager auch auf eigene Kosten weiter zu entwickeln.
Der deutsche U-Boot-Export kann als Beispiel dienen: Über Jahrzehnte hat Deutschland diesel-elektrische U-Boote sehr freizügig exportiert. Die Industrie konnte diese Gewinne nutzen, um ihre technologische Führungsposition zu wahren und die Bundeswehr profitierte dann von technologischen Fortschritten, ohne viel eigenes Geld in die Entwicklung investieren zu müssen. Warum sollte dieses Vorgehen nicht auf Panzer, Handfeuerwaffen und andere Bereiche übertragbar sein? So der dahinter stehende Gedanke. In einem internen Diskussionsentwurf beschrieb das Verteidigungsministerium schon früh, es gehe ihm bei der Festlegung von Schlüsseltechnologien um einen – so wörtlich – „Indikator für das sicherheitspolitische Votum des BMVg bei Exportfragen“.
Mit anderen Worten: Da, wo Deutschland gut ist, zum Beispiel bei Panzern und U-Booten, würde das BMVg gerne für viele Exportgenehmigungen votieren, damit es seine eigenen Gelder auf Bereiche konzentrieren kann, in denen Deutschland technologisch besser werden soll. Das seien Bereiche wie Aufklärung oder die Kryptologie zur Verbesserung der abhörsicheren Kommunikation.
Sigmar Gabriel musste dieser Ansatz ungelegen kommen. Er hat sich öffentlich für eine restriktivere Rüstungsexportpolitik ausgesprochen. Bisher lässt er keine Gelegenheit aus, sich als prinzipientreu darzustellen. Die Industrie protestiert und droht mit Abwanderung und Arbeitsplatzverlusten. Würde Gabriel aber künftig verstärkt Genehmigungen für den Export gepanzerter Fahrzeuge und Handfeuerwaffen erteilen, die zudem oft von umstrittenen Ländern in Krisenregionen oder von autokratisch regierten Staaten gekauft werden, so wäre es mit seiner Glaubwürdigkeit bald nicht mehr weit her. Meinungsforscher führen seine geringe Beliebtheit ja schon heute vor allem auf sein Image mangelnder Glaubhaftigkeit zurück.
Mehr noch: Der entscheidende Test auf die Prinzipientreue Gabriels in Sachen restriktiver Genehmigungspolitik für Rüstungsexporte steht erst noch bevor: In seinem Ministerium stapeln sich seit anderthalb Jahren Anträge und Voranfragen für geplante Exportgeschäfte der Industrie, die noch nicht entschieden worden sind. Mittlerweile sind es viele Hundert. Das beschert Gabriel zwar einen statistischen Rückgang bei den erteilten Exportgenehmigungen, aber zugleich Beschwerden der Industrie, die in Gabriel ein Geschäftshindernis sieht.
Dabei ist der Minister für diesen Antragsberg nicht allein verantwortlich. Zu Teilen stammen die liegen gebliebenen Vorgänge aus der Zeit vor der letzten Bundestagswahl, als die schwarz-gelbe Koalition nicht weiter heftig Öl ins Feuer der kontroversen öffentlichen Rüstungsexportdebatte gießen wollte. Weitere kamen hinzu, weil die Bundesregierung zunächst das ausstehende Urteil des Bundesverfassungsgerichts abwarten wollte. Und schließlich vergrößerte sich der Antragsberg auch noch, weil die Vielzahl der neuen Embargoregeln für den Außenhandel mit Russland zusätzliche Entscheidungen erforderlich machten. Ein Mix von Gründen also.
Trotzdem war es ein Anlass für die Industrie, Gabriel vorzuwerfen, er fungiere als Bremse und wolle eine so restriktive Rüstungsexportpolitik, dass Arbeitsplätze gefährdet und die Industrie zur Auswanderung ermutigt werden. Ursula von der Leyen konnte sich freuen: Sie manövrierte ihren Ministerkollegen mit wachsendem Erfolg in die Zwickmühle, die sie aufgestellt hatte.
Dabei halfen auch Bundestagsabgeordnete. Verteidigungs- und Haushaltsexperten wie Bartholomäus Kalb von der CDU und Gabriels SPD-Kollege Rainer Arnold vergrößerten den Druck in von der Leyens Sinn: Sie sprachen davon, es könne nicht nur um Schlüsseltechnologien, sondern müsse auch um den Erhalt der Kernfähigkeiten der deutschen Rüstungsindustrie gehen. Dazu sei sowohl eine Verstärkung der investiven Verteidigungsausgaben als auch – so besonders die Abgeordneten aus der CDU/CSU – selbstverständlich eine flankierende Unterstützung durch Exportgenehmigungen erforderlich.
Politische Unterstützung für zusätzliche Entwicklungs- und Beschaffungsprojekte für mehr als ein Milliarde Euro haben beide Koalitionsfraktionen im Verteidigungsausschuss in diesem Jahr bereits mit Anträgen signalisiert. Das Geld soll für Projekte genutzt werden, die einem oder beiden Koalitionspartnern besonders am Herzen liegen: Die Wiederbelebung von ISIS, den Einstieg in die Entwicklung eines Flug- und Raketenabwehrsystems, mit dem das Projekt MEADS weitergeführt werden soll, oder die Entwicklung europäischer Drohnen wurden befürwortet. Der Haushaltsausschuss brachte durch zusätzliche Verpflichtungsermächtigungen zum Ausdruck, dass auch er ab 2016 mehr Geld für die Bundeswehr einstellen will, zum Beispiel für die Beschaffung weiterer Radpanzer vom Typ Boxer.
Mehr als zwölf Milliarden würde die Bundeswehr wohl auf mittlere Sicht zusätzlich benötigen, um auch nur alle wesentlichen Defizite und Probleme zu beheben, die bislang entstanden sind. Der Haushalt 2016 soll die Wende bringen. Dann muss die Bundeswehr aufgrund ihrer vertraglichen Pflichten sowieso beginnen, Mittel im Umfang mehrerer Milliarden auszuzahlen, die sie in den vergangenen Jahren nicht abrufen konnten, weil sich Projekte wie das Transportflugzeug A 400M, die Fregatte 125, der Schützenpanzer Puma oder der Eurofighter bei der Industrie immer weiter verzögerten. Milliarden flossen an den Finanzminister zurück, weil sie nicht an die Konzerne abfließen konnten, die noch nicht geliefert hatten. Der Haushalt muss deshalb künftig für mehrere Jahre angehoben werden. Ein guter Zeitpunkt – so scheint man im Verteidigungsministerium zu glauben – um ihn auch insgesamt und dauerhaft wieder einmal kräftig aufzustocken.
Fehlt also nur noch der Beitrag des Rüstungsexports, um die Zukunft der wehrtechnischen Industrie zu sichern und ihr eine Restrukturierung mit erheblichem Kapazitätsabbau zu ersparen, scheint man im BMVg zu denken. Doch die Zwickmühle, die sich das Verteidigungsministerium für Gabriel und sein Vorhaben einer restriktiveren Exportpolitik ausgedacht hat, kann auch auf deren Erfinder zurückschlagen. Denn im BMVg hat man zwei wichtige Problembereiche konsequent ausgeblendet, für die man ganz alleine und ausschließlich verantwortlich ist.
Zum einen gilt für die Bundeswehrplanung noch immer das Prinzip „Breite vor Tiefe“. Hellmut Königshaus, der Wehrbeauftragte, erläutert, was damit gemeint ist: „Das bedeutet, wir können alles, aber wir können es nur für kurze Zeit.“ Mit anderen Worten: Die Bundeswehr plant so, als könne sie auch künftig auf keine ihrer Fähigkeiten verzichten, auch nicht, wenn sie verstärkt multilaterale Kooperationen in Europa eingeht. Sie will möglichst alle militärischen Fähigkeitsbereiche aufrechterhalten.
Wer so plant, kann natürlich viel leichter begründen, warum er auch eine wehrtechnische Industrie braucht, die möglichst vieles liefern kann. Eine, die ebenfalls breit aufgestellt ist. Der CDU-Verteidigungsexperte Henning Otte, machte diesen Punkt samt seiner Schwächen kürzlich deutlich. Er argumentierte in der Haushaltsdebatte: „Bei der Benennung dieser Schlüsseltechnologien müssen wir uns wohl breiter aufstellen, damit wir das Fähigkeitsspektrum für die Bundeswehr auch erfüllen können. Eine breite Aufstellung mag auf den ersten Blick vielleicht nicht effizient oder betriebswirtschaftlich logisch sein. Aber Sicherheitspolitik hat auch mehr als nur mit reiner Betriebswirtschaftslehre zu tun, sondern ist eben auch Ausdruck von dem, was wir brauchen, um die Souveränität unseres Landes abbilden zu können.“ Mit anderen Worten: Steuergelder dürfen für die Rüstung auch dann ausgegeben werden, wenn das weder effizient noch betriebswirtschaftlich logisch ist. Die Aufgabe „Souveränität“ greift als Force Majeure.
Damit kann man immer erklären, dass es natürlich nicht bei von der Leyens kurzer Liste der Schlüsseltechnologien bleiben darf, sondern auch um weitere industrielle Kernfähigkeiten gehen muss. Da das Prinzip „Breite vor Tiefe“ aber aufgrund der geringen Stückzahlen an Waffen und Geräten, die dafür erforderlich sind, für die Industrie betriebswirtschaftlich kaum Sinn macht, muss man die Rüstungsbranche notfalls nicht nur mit zusätzlichen Aufträgen fördern, sondern auch Steuergeldern subventionieren. Man muss mehr Geld in die Hand nehmen, erheblich mehr Geld. So wie es die Verteidigungspolitiker der Koalitionsfraktionen mit Blick auf den Haushalt 2016 beabsichtigen. Ergänzend bedarf es aber zugleich substantieller Rüstungsexporte, damit die Industrie weiterhin das Prinzip Breite und Tiefe zur Grundlage ihres Geschäftsmodells machen kann. Denn „Tiefe“ heißt aus Sicht der Industrie ja ausreichende Stückzahlen, kapazitätserhaltende oder -erweiternde zusätzliche Aufträge.
An dieser Stelle greift das zweite Problem: Der im Sommer an die Beratungsfirma KPMG vergebene Beratungsauftrag zur Durchleuchtung der Beschaffungsprobleme und -skandale der Bundeswehr beschränkte sich auftragsgemäß auf die Amtsseite. Es war nicht Aufgabe der Unternehmensberater, herauszufinden, warum die Industrie so oft viel zu teuer, viel zu spät und viel schlechter liefert als geplant. Da die Bundeswehr aber ihr Geld oft gerade deshalb nicht effizient ausgeben kann, weil massive Probleme in der Industrie den Mittelabfluss verhindern, wären grade auf diese Fragen klare Antworten und Erkenntnisse eine Voraussetzung für Besserung. Grade bei den Rüstungsunternehmen sind gewaltige Veränderungen erforderlich, wenn die Bundeswehr ihren Rüstungsbedarf endlich einmal effizient und kostensparend decken sollen könnte.
Auf einen solchen Reformansatz verzichtet das Verteidigungsministerium jedoch ohne Not. Es geht weder auf Ursachensuche, noch macht es der Industrie Vorgaben. Mit den Ende November vereinbarten regelmäßigen Gesprächsrunden zur Verbesserung der beiderseitigen Zusammenarbeit zwischen dem Lobbyverband der Rüstungsindustrie, dem BDSV, und dem Ministerium wird es jedenfalls sicher nicht getan sein.
Das vorrangige Interesse der Industrie gilt sicher nicht vorrangig einer effizienzorientierten Restrukturierung der Durchführung von Entwicklungs- und Beschaffungsprojekten, sondern vor allem zusätzlichen Aufträgen der Bundeswehr und verbesserten Aussichten auf genehmigungsfähige Rüstungsexporte. Wachstum und nicht Kapazitätsabbau ist das Kerninteresse der Rüstungsbranche.
Beide Versäumnisse des Verteidigungsministeriums, also die mangelnde Durchleuchtung und Reform der Rüstungsbranche und das Prinzip Breite vor Tiefe laufen auf dieselbe Konsequenz hinaus: Man will mehr Geld, aber statt auf Kapazitätsabbau in der wehrtechnischen Industrie setzt man auf Kapazitätsauslastung oder gar Wachstum. Dazu sollen mehr genehmigungsfähige Rüstungsaufträge aus dem Ausland beitragen.
Die deutsche Rüstungsindustrie lebt schon heute überwiegend vom Export. Je nach Hersteller und Produkt werden ihre Kapazitäten zu 50, 70 oder gar 80 Prozent durch Exporte ausgelastet. In Einzelfällen kann der Prozentsatz zeitweise auf bis zu 100 Prozent anwachsen. Überwiegend kommen die Käufer mittlerweile sogar aus Drittländern, also jenen Staaten, die weder der NATO noch der EU angehören. Der Rüstungsexport-Bericht der Kirchen hat das kürzlich wieder kritisch angemerkt. „Die Liefergenehmigungen in Drittländer außerhalb von EU und NATO sind mit 63,5 Prozent auf einem Rekordhoch.“
Sollen die Rüstungsexporte in umstrittene Drittländer restriktiver gehandhabt werden, droht die Industrie gerne mit Kapazitätsabbau oder gar Abwanderung ins Ausland. Ein heikles Thema, weil dies Arbeitsplätze kosten könnte. Zudem könnte auch der Anteil jener Rüstungsgüter sinken, mit denen sich die Bundeswehr bei der heimischen Industrie eindecken kann.
Wird die starke Exportabhängigkeit der Rüstungsindustrie jedoch durch eine liberalisierte Praxis für Rüstungsexportgenehmigungen weiter verstärkt, so entstehen nur weitere, vorrangig exportabhängige Fertigungs- und Entwicklungskapazitäten. In wirtschaftlichen Krisen oder bei schwacher Auftragslage folgt dann so sicher wie das Amen in der Kirche der erneute Ruf nach Erleichterungen für den Rüstungsexport und dem Abbau restriktiver Exportregeln, die für die deutsche Industrie angeblich einen Wettbewerbsnachteil darstellen. Industrie und Wachstum sind und bleiben in einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung eben ein Pärchen, das zusammenhält wie Pech und Schwefel.
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