von Hubert Thielicke

Auf den ersten Blick könnte 2017 als ein für Entspannung und Abrüstung verlorenes Jahr angesehen werden. Die NATO, Deutschland mit voran, schob Truppen an die Westgrenze Russlands vor, auf beiden Seiten fanden große Manöver statt, der INF-Vertrag wurde zunehmend in Zweifel gezogen, während die NATO ihren Raketenschild weiter ausbaute, und – last but not least – der neue US-Präsident outete sich lautstark als Befürworter nuklearer Aufrüstung. So weit nicht so gut.
Dabei ging in vielen Medien fast unter, dass es trotz allem ein ermutigendes Zeichen gab: Am 10. Dezember wurde in Oslo die Internationale Kampagne gegen Kernwaffen (ICAN) mit dem Friedensnobelpreis geehrt. Sie steht damit in einer Reihe mit Persönlichkeiten und Organisationen, die für ihr Engagement gegen Kernwaffen diese Auszeichnung erhielten, darunter die Abrüstungsbotschafter Schwedens und Mexikos Alva Myrdal und Alfonso Garcia Robles (1982), die Internationale Ärztebewegung für die Verhütung eines Kernwaffenkrieges (1985), die Pugwash-Konferenz (1995) und die Internationale Atomenergie-Agentur IAEA (2005).
Ihren Aktivitäten lag die Erkenntnis zugrunde, dass die Anwendung dieser Massenvernichtungswaffen mit katastrophalen Auswirkungen für die Menschheit verbunden wäre. Zu dieser Einsicht kamen übrigens auch Politiker, die selbst eine führende Rolle bei der Entwicklung der Waffen und der damit verbundenen Konzeption der nuklearen Abschreckung gespielt hatten. So schrieb Robert McNamara, US-Verteidigungsminister von 1961 bis 1968, im CICERO 2005: „Wer Atomwaffen besitzt, begibt sich in Gefahr – für mich nicht hinnehmbare Gefahr –, dass diese Waffen auch benutzt werden, entweder aus Versehen oder aufgrund einer Fehleinschätzung oder Fehlberechnung in Zeiten der Krise. Die Kubakrise im Oktober 1962 zeigte, dass die Welt – nur um Haaresbreite – einem nuklearen Desaster entkam.“
Im Gefolge dieser Krise kam es zu den ersten Abkommen zur nuklearen Rüstungsbegrenzung, insbesondere dem Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen (NPT) von 1968. Allerdings hatten vor allem die nichtpaktgebundenen Staaten ihre Teilnahme von einer Verpflichtung der Kernwaffenbesitzer zur nuklearen Abrüstung abhängig gemacht, so dass NPT-Artikel VI entsprechende Verhandlungen vorsieht. Jahrzehnte lang drangen vor allem die Nichtpaktgebundenen auf multilaterale Verhandlungen über ein Atomwaffenverbot – vergeblich. In der UNO, auf der Genfer Abrüstungskonferenz und den NPT-Überprüfungskonferenzen verhinderten das die dem Vertrag angehörenden fünf Atommächte.
Es musste daher wie eine Rebellion anmuten, dass sich in den vergangenen Jahren eine Staatenmehrheit im Rahmen der Humanitären Initiative zusammenfand, auf den Konferenzen von Oslo, Nayarit (Mexiko) und Wien 2013 und 2014 auf die außerordentlichen Gefahren der Kernwaffen hinwies und 2016 einen Beschluss der UN-Generalversammlung zu Verhandlungen über ihr Verbot durchsetzte. Eine UN-Konferenz verabschiedete schließlich am 7. Juli 2017 mit 122 Stimmen den Vertrag über das Verbot von Kernwaffen. Seit dem 20. September wurde er in New York inzwischen von 56 Staaten unterzeichnet. Für sein Inkrafttreten sind 50 Ratifikationen erforderlich; drei liegen bereits vor.
Mit einer Teilnahme der Kernwaffenstaaten ist auf absehbare Zeit nicht zu rechnen. Diese neun Länder wie auch ihre Verbündeten lehnten jede Mitwirkung an den New Yorker Verhandlungen ab. Insbesondere die USA traten massiv gegen diese und den Vertrag auf, setzten eine ganze Reihe von Staaten unter Druck und legten die NATO auf ihre negative Position fest – immerhin sei diese eine „nukleare Allianz“, der das Konzept der nuklearen Abschreckung zugrunde liege. So mag es dann auch wenig verwundern, dass die Bundesregierung ebenfalls vornehme Zurückhaltung übte und sich nicht am Vertragsprozess beteiligte, was allerdings dem offiziellen Bekenntnis zu einer kernwaffenfreien Welt widerspricht. Nach wie vor sind auf deutschem Boden im Rahmen der „nuklearen Teilhabe“ US-Atombomben stationiert, trainieren deutsche Piloten ihren Einsatz. Allerdings sind nach jüngsten Umfragen 71 Prozent der Bundesbürger der Meinung, dass die neue Bundesregierung dem Verbotsvertrag beitreten sollte.

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Seit vor fast zehn Jahren die Diskussion über eine Welt ohne Kernwaffen – Global Zero – Fahrt aufnahm und die Bewegung im vorigen Jahr mit dem Ächtungsvertrag neue Impulse erhielt, wird der Gegenstand nicht nur von Staaten und NGOs heftig erörtert. Auch in der Wissenschaft scheiden sich die Geister, wird das Projekt von Verfechtern der nuklearen Abschreckung abgelehnt oder zumindest stark in Zweifel gezogen. So warf der Politikwissenschaftler und Historiker Christian Hacke in der Süddeutschen Zeitung am 14.11.2017 die Frage auf, ob die „Dämonisierung der Nuklearwaffen und die Idealisierung einer nuklearwaffenfreien Welt nicht verfrüht und/oder gar irreführend sein könnte“. Nicht eine solche „Weltflucht, sondern Realismus“ tue not. Atomwaffen könnten niemals abgeschafft werden. Man müsse nur „klug mit ihnen umgehen“. Nicht die Vision einer nuklearfreien Welt, sondern eine „multinukleare Welt“ werde für das 21. Jahrhundert kennzeichnend sein.
Etwas zurückhaltender äußerte sich am 7. Dezember Oliver Thränert, Leiter des Think-Tank am Center for Security Studies der ETH Zürich, in der Neuen Zürcher Zeitung. Die Ungeduld vieler Nichtkernwaffenstaaten im Hinblick auf die nukleare Abrüstung finde er verständlich, völlige nukleare Abrüstung bliebe jedoch ein Fernziel. Zunächst müsse Einigkeit darüber herrschen, wie eine Welt ohne Kernwaffen friedlich zu organisieren und die nukleare Abrüstung überprüfbar und unumkehrbar zu gestalten sei. „Solange dies nicht möglich ist,“ so Thränert, „müssen wir uns darauf konzentrieren, unsere Welt mit Kernwaffen vor dem Atomkrieg so sicher wie möglich zu machen.“
Die Einwände gegen Global Zero und den Verbotsvertrag gehen insbesondere in folgende Hauptrichtungen:
Erstens fehlten die Bedingungen für eine Welt ohne Atomwaffen. Das Projekt würde die Welt nicht sicherer machen, die Gefahr konventioneller Kriege nehme zu, während die nukleare Abschreckung Kriege verhindert habe.
Zweitens seien die Besitzerstaaten nicht bereit, ihre Kernwaffen abzuschaffen.
Drittens habe der Verbotsvertrag wesentliche Mängel, insbesondere im Hinblick auf die Kontrolle. Der heimliche Aufbau nuklearer Arsenale würde nicht ausgeschlossen. Der nukleare Geist sei nun mal aus der Flasche.
Schließlich sei viertens ein schrittweises Herangehen nötig, um die gefährlichsten Auswüchse der nuklearen Rüstungsdynamik schrittweise zu begrenzen. Die nukleare Abschreckung brauche die Rüstungskontrolle, also die Vermeidung solcher Auswüchse.
Natürlich handelt es sich hier um Argumente, die ernst zu nehmen sind und eine gründliche Auseinandersetzung verlangen. Allerdings sollte auch nicht übersehen werden, dass der Verbotsvertrag darauf angelegt ist, den Weg zu einer kernwaffenfreien Welt zu bahnen und eine völkerrechtliche Lücke zu schließen: Während es bisher zu internationalen Vereinbarungen über das umfassende Verbot und die Vernichtung der anderen Massenvernichtungswaffen – der biologischen und chemischen – kam, ist das bei den Atomwaffen nicht der Fall. Angesichts ihrer besonderen Rolle in den Arsenalen und Sicherheitsdoktrinen einiger Staaten wird ein längerer Prozess nötig sein. Der Vertrag könnte weiter ausgebaut werden, so zu einer umfassenden Konvention analog zu der über das Verbot der chemischen Waffen, die weitreichende Maßnahmen zur Vernichtung und Kontrolle vorsieht. Er kann aber auch durch entsprechende Zusatzprotokolle ergänzt werden. Auf absehbare Zeit geht es in erster Linie darum, die Atmosphäre für weitergehende Schritte zu schaffen, das heißt die Kernwaffen zu delegitimieren und die Besitzerstaaten zu veranlassen, diesen Weg mit zu beschreiten. Die Mehrheit der kernwaffenfreien Staaten scheint jedenfalls nicht mehr bereit zu sein abzuwarten.

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Eine Grundfrage ist das Verhältnis zwischen internationaler Sicherheit und Nuklearwaffen. Sicher wäre es illusorisch zu glauben, dass unter den heutigen Bedingungen ein rasches Vorgehen möglich sei. Nötig ist eine weitreichende Verbesserung der internationalen Lage durch eine Stärkung internationaler Konfliktlösungsmechanismen, Vertrauensbildung, Abrüstung auf konventionellem Gebiet etc. „Eine Welt ohne Kernwaffen – das wird nicht die heutige Welt minus Kernwaffen sein.“ Diese weitsichtige Meinung vertraten 2010 in einem Izvestija-Artikel Jewgenij Primakow, ehemaliger Ministerpräsident der Russischen Föderation, und drei weitere russische Experten aus Außenpolitik, Militär und Wissenschaft. Will heißen, das internationale System muss gründlich verändert werden. Leider wurden nach dem Ende des Kalten Krieges die Chancen zum Ausbau der Vereinten Nationen und zu mehr Vertrauen zwischen Russland und den USA nicht genutzt. Mehr noch, alte Konflikte flammten wieder auf, ein neuer Kalter Krieg droht. Dieses Auf und Ab in den internationalen Beziehungen ist nicht neu. So sprach sich US-Präsident Kennedy im Juni 1963 in seiner Rede vor der American University in Washington dafür aus, die Vereinten Nationen zu stärken, sie zu einem echten Sicherheitssystem zu entwickeln, „das in der Lage ist, Meinungsverschiedenheiten auf der Basis des Rechts beizulegen, die Sicherheit der Großen und der Kleinen zu garantieren und Bedingungen zu schaffen, unter denen die Waffen schließlich abgeschafft werden können.“ Ein Blick auf die UN-Politik der gegenwärtigen US-Administration zeigt, wie entfernt dieses Ziel ist.
Ebenso kompliziert ist die Frage der Beteiligung aller Kernwaffenstaaten. Nach SIPRI-Berechnungen besitzen die USA und Russland gegenwärtig etwa 92 Prozent der weltweit circa 14.935 Atomwaffen, so dass weitere bilaterale Reduzierungen möglich erscheinen. Früher oder später wird jedoch die Einbeziehung aller Besitzerstaaten erforderlich sein. Bisher gibt es dafür nur allererste, zaghafte Ansätze. So führen im Hinblick auf die alle fünf Jahre stattfindenden NPT-Überprüfungskonferenzen die dem Vertrag angehörenden Kernwaffenstaaten USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien, die sogenannten P5, einen regelmäßigen Meinungsaustausch über mit dem NPT verbundene Fragen, einschließlich nuklearen Doktrinen, strategischer Stabilität und internationaler Sicherheit. Jedoch geht es dabei wohl in erster Linie darum, eine günstige Atmosphäre für einen positiven Abschluss der Konferenz in ihrem Sinne zu schaffen.
Was die Mitgliedschaft in relevanten Verträgen angeht, so stellen die Ottawa-Konvention über das Verbot von Antipersonenminen (1997) und die Oslo-Konvention über das Verbot von Streumunition (2008) interessante Präzedenzfälle dar. Außerhalb der etablierten Verhandlungsforen von einer Gruppe interessierter Staaten unter Beteiligung von NGOs ausgearbeitet, stießen beide Projekte zunächst auf den Widerstand einer ganzen Reihe von Staaten, die diese Waffen in ihren Arsenalen hatten. Heute gehören dem Ottawa-Abkommen 162 Staaten an, darunter alle EU-Mitglieder. Außerhalb stehen allerdings noch solche Produzenten und Besitzer wie die USA, Russland, China, Indien, Pakistan, Süd- und Nordkorea. Die Bundesregierung bewertete das Abkommen im Jahresabrüstungsbericht 2016 als außerordentlich erfolgreich: der Handel mit Antipersonenminen sei nahezu zum Erliegen gekommen. Die Ächtung dieser Minen in der internationalen Öffentlichkeit und der damit verbundene Druck auf Regierungen hätten bewirkt, dass der Einsatz dieser Waffen auch durch Nicht-Vertragsstaaten erheblich zurückgegangen sei. Eine ähnliche Entwicklung scheint sich bei der jüngeren Oslo-Konvention abzuzeichnen.

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Ein wesentlicher Mangel des Verbotsvertrages sind nach Meinung seiner Kritiker die nur allgemeinen Bestimmungen zur Kontrolle. Sie verkennen auch hier den Charakter des Ächtungsvertrages als ersten, grundsätzlichen Schritt zur Beseitigung der Kernwaffen. Dementsprechend enthält er zwei wesentliche Bestimmungen zur Kontrolle. Während für kernwaffenfreie Vertragsstaaten die gemäß NPT mit der IAEA abgeschlossenen Sicherungsabkommen (safeguards agreement) weiter gelten, vernichten kernwaffenbesitzende Vertragsstaaten ihre Waffen unter Aufsicht einer „zuständigen internationalen Behörde“ und schließen mit der IAEA Sicherungsabkommen zum Zweck der Verifikation der unumkehrbaren Beseitigung des Kernwaffenprogramms. Hier hatte man offensichtlich das Beispiel Südafrikas vor Augen, das vor dem Machtwechsel seine sechs Atombomben vernichtete und 1991 dem NPT beitrat.
Detaillierte Kontrollregelungen wären Sache späterer Verhandlungen unter Beteiligung der Kernwaffenstaaten. Die Erfahrung der Abrüstungsverhandlungen zeigt, dass bei entsprechendem politischen Willen auch sehr intrusive Kontrollvereinbarungen möglich sind. Das gilt beispielsweise auf bilateralem Gebiet für das Verbot nuklearer Mittelstreckensysteme und die Reduzierung der strategischen Waffen der USA und Russlands im Rahmen des INF-Vertrages bzw. der START-Verträge. Ein multilateraler Präzedenzfall ist das umfangreiche Verifikationssystem der Konvention über das CW-Verbot, das der in Den Haag basierten Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) obliegt.
Erste Vorbereitungen für die Konkretisierung des in Artikel 4 des Verbotsvertrages vorgeschlagenen Kontrollverfahrens laufen bereits. So fand am 13. September vorigen Jahres in Wien ein internationales Seminar zur Vertragskontrolle statt. Dabei schlug Thomas Shea (Federation of American Scientists) die Schaffung einer International Nuclear Disarmament Agency (INDA) vor, die für die Kontrolle der Vernichtung der Kernwaffen zuständig sein solle. Hier könnten auch bisher gesammelte Erfahrungen und Überlegungen einfließen.
So beschäftigt sich die 2014 gegründete International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV) mit den Herausforderungen für die Kontrolle der nuklearen Abrüstung und der Entwicklung potenzieller Verfahren und Technologien. Mehr als 25 Staaten beteiligen sich, darunter die fünf NPT-Kernwaffenstaaten, China und Russland allerdings nur als Beobachter.

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Das schrittweise Herangehen an die nukleare Rüstungskontrolle und Abrüstung wird auf Dauer nicht genügen. Die seit etwa 50 Jahren ausgehandelten Abkommen, die sogenannten Teilmaßnahmen (partial measures), haben zwar gewisse Auswüchse des nuklearen Wettrüstens eingedämmt und zu einer Reduzierung der Kernwaffenbestände beigetragen, die Modernisierung und der Ausbau der Arsenale gehen jedoch weiter. Mehr noch, in der „zweiten Welle der nuklearen Weiterverbreitung“ vergrößerte sich der Kreis der Kernwaffenstaaten um Israel, Indien, Pakistan und Nordkorea. Es besteht die Gefahr, dass das Nichtverbreitungsregime weiter ausgehöhlt wird. Denn solange Staaten Nuklearwaffen besitzen, werden andere diese haben wollen. Solange es aber solche Waffen gibt, wird das Risiko bestehen bleiben, dass sie eines Tages eingesetzt werden, ob geplant oder durch Zufall. So jedenfalls die von Hans Blix, ehemaliger IAEA-Generaldirektor, geleitete Weapons of Mass Destruction Commission (WMDC) in ihrem Bericht 2006.
Das schrittweise Vorgehen sollte unter dem Dach eines umfassenden Verbotsabkommens erfolgen. Zweifellos ein langer Weg, der aber gegangen werden muss, um der Einsicht Rechnung zu tragen, dass Atomwaffen wegen ihres unmenschlichen und katastrophalen Vernichtungspotenzials nicht einsetzbar sind. Auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges veranlasste das Michail Gorbatschow und Ronald Reagan 1985 in Genf immerhin zu der Erklärung, dass ein Atomkrieg nicht geführt werden darf und nicht gewonnen werden kann. Diese Erkenntnis scheint heute schon weitgehend vergessen zu sein. Darauf deuten zumindest Bestrebungen zur Miniaturisierung nuklearer Waffen hin, welche die Hemmschwelle für deren Einsatz senken könnte. Aber der Geist (des Widerstandes) ist aus der Flasche – die Mehrheit der Staaten wird an ihrer Forderung nach einem Kernwaffen-Verbot festhalten, was wiederum die UN-Generalversammlung, die NPT-Überprüfungskonferenzen, die Genfer Abrüstungskonferenz und weitere Gremien in Atem halten wird. Ohne eine aktive Öffentlichkeit wird es nicht gehen. ICAN hat den Friedensnobelpreis verdient.

Mit dem Thema „Abrüstung und nukleare Bedrohung“ beschäftigt sich die aktuelle Ausgabe von multipolar – Zeitschrift für kritische Sicherheitsforschung, erschienen im Potsdamer Wissenschaftsverlag WeltTrends.