von Hellmut Hoffmann

Militär- und rüstungspolitisch hat ein Thema das vergangene Jahr bestimmt wie kein zweites, nämlich die nicht nur von Donald Trump erhobene Forderung nach Erhöhung des deutschen Rüstungsetats auf 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Dem widerspricht entschieden der ehemalige Botschafter und Abrüstungsexperte Hellmut Hoffmann.

Das viel diskutierte „2-Prozent-Ziel“ der NATO – mindestens 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der Bündnisstaaten sollen in den Verteidigungsetat fließen – kam Ende der 1990er Jahre als Verpflichtung auf, um im US-Senat die Zustimmung für den Beitritt weiterer NATO-Aspiranten zu befördern. Gleichzeitig diente es als Hebel, um heikle Beitritte hinauszuzögern. Seit 2008 steht es in NATO-Dokumenten, 2014 wurde es von den NATO-Staats- und Regierungschefs beschlossen.
Offensichtlich rechnete jedoch kaum jemand damit, dass dieses Ziel von Washington jemals eingeklagt werden würde. Präsident Trump hat dies aber beim NATO-Gipfel im Sommer mit einer Robustheit getan, die alle Befürchtungen übertroffen hat. Selbst abgebrühte Trump-Beobachter waren über seine – trumpesk offenbar aus dem Stegreif erhobene – Forderung verblüfft, nicht nur 2, sondern sogar 4 Prozent anzuvisieren.
Bereits bei seinem ersten Besuch im NATO-Hauptquartier im Mai 2017 hatte Trump geschimpft: „23 von 28 Ländern zahlen immer noch nicht, was sie zahlen sollten.“ Die säumigen Zahler seien aus den vergangenen Jahren „eine ungeheure Menge Geld schuldig“. Schon hier hatte sich Trump vor allem auf Deutschland eingeschossen. In einem Brief an Bundeskanzlerin Merkel soll er geäußert haben, dass es „nicht mehr tragbar“ sei, dass die Europäer, allen voran die Deutschen, nicht bereit seien, die Ausgaben wie versprochen zu erhöhen. Um seiner Forderung maximale Durchschlagskraft zu verleihen, fuhr Trump schweres Geschütz auf: „Der anhaltende Mangel an deutschen Militärausgaben unterminiert die Sicherheit des Bündnisses.“¹
Für Deutschland würde die Umsetzung des 2-Prozent-Ziels – hochgerechnet ab Stand 2017 – eine Erhöhung seines Verteidigungshaushalts von 41,7 auf 75,8 Mrd. US-Dollar bedeuten, mit der Folge, dass dieser Etat der mit großem Abstand umfangreichste in Europa wäre. Zum Vergleich: Der russische Rüstungsetat betrug 2017 45,6 Mrd. US-Dollar. Bisher weltweit auf Rang neun, würde Deutschland auf Rang vier vorrücken – nach den USA, China und Saudi-Arabien.
Insgesamt wäre bei einer Umsetzung des 2-Prozent-Ziels eine sehr erhebliche Steigerung der weltweiten Militärausgaben zu erwarten – zunächst bei den 29 NATO-Staaten, mittelfristig aber weit darüber hinaus, so auch die Einschätzung des angesehenen Stockholmer Friedensforschungsinstituts SIPRI.² Auch wenn Aufrüstungsdynamiken schwer zu prognostizieren sind, spricht im Blick auf historische Erfahrungen mit „Rüstungsspiralen“ viel dafür, dass es bei anderen wichtigen Akteuren – insbesondere China, Russland, Japan – zumindest mittelfristig zu Reaktionen kommen würde.
Bei genauer Betrachtung der über das 2-Prozent-Ziel in Politik und Medien geführten Debatte springt ins Auge, dass keine Angaben über die Verteidigungsausgaben relevanter Staaten in absoluten Zahlen gemacht oder Vergleiche zwischen den NATO-Mitgliedstaaten und potentiellen Gegnern angestellt werden. Der Verfasser hat immer wieder die aufschlussreiche Erfahrung gemacht, dass selbst Abgeordnete, darunter auch sicherheitspolitische Experten, keine auch nur annähernd zutreffende Vorstellung von den ungefähren Größenordnungen der weltweiten Verteidigungsausgaben und -potentiale und ihrer Verteilung auf Staaten und Bündnissysteme haben, vom „einfachen Bürger“ nicht zu sprechen. Die meisten Medien tun auffallend wenig, um diesem Unwissen abzuhelfen, was sie aber nicht daran hindert, fortwährend auf der Linie des 2-Prozent-Ziels größere Anstrengungen einzufordern.
Während des Kalten Krieges war es dagegen immer selbstverständliche Praxis, den Umfang der NATO-Streitkräfte aus einem Vergleich mit den Fähigkeiten des Warschauer Pakts abzuleiten („designed to threat“).³ In der zweiten Hälfte der 80er Jahre trat das Auswärtige Amt mit einem die deutliche Überlegenheit des Warschauer Paktes dokumentierenden „Streitkräftevergleich NATO-Warschauer Pakt“ an die Öffentlichkeit, um das in den Wiener Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte angestrebte NATO-Ziel der Herstellung eines paritätischen Gleichgewichts zwischen den beiden Bündnissystemen zu untermauern.
Heute beschränken sich die Verfechter des 2-Prozent-Ziels dagegen darauf, nur die Reizworte „Krim“, „Ostukraine“ oder „Putin“ in die Debatte zu werfen und auf die damit zusammenhängenden Sorgen der ostmitteleuropäischen NATO-Partner aufmerksam zu machen. Ferner verweisen sie gern auf die von prominenten Rednern wie dem vormaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck, dem ehemaligen Außenminister und jetzigen Bundespräsidenten Frank-Walter Steinmeier oder Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen immer wieder erhobene Forderung, wonach „Deutschland mehr militärische Verantwortung übernehmen“ müsse – und halten damit offenbar ihre Behauptung, dass die NATO und vor allem Deutschland die Verteidigungsausgaben signifikant steigern müssten, bereits für hinreichend begründet.
Bei dieser Ausgangslage ist es im Interesse einer rationalen Herangehensweise dringend geboten, einen vergleichenden Blick auf die Verteidigungsanstrengungen der relevanten Staaten zu werfen. Das Ergebnis ist verblüffend, wenn man exemplarisch nur die Kerndaten für die Verteidigungshaushalte eines Jahres heranzieht.⁴ Demnach gaben 2017 die NATO-Staaten 857 Mrd. US-Dollar aus (dies entspricht 55 Prozent der globalen Rüstungsausgaben), wovon 603 Mrd. oder 38,7 Prozent allein auf die USA entfielen (für 2018, das heißt für das zweite Jahr unter Trump, waren über 700 Mrd. eingeplant). Auf China entfielen mit 150 Mrd. 9,6 Prozent und auf Russland mit 45,6 Mrd. 2,9 Prozent (für 2018 waren 43,1 Mrd. budgetiert).
Bezieht man in die Betrachtung ein, dass es zahlreiche weitere „westliche“ Staaten gibt, die mit den 29 NATO-Mitgliedstaaten eng verbunden sind, fällt der Befund noch deutlicher aus. Je nachdem, wie weit der Kreis gezogen wird, kommt man auf Anteile von 65 bis 70 Prozent der „westlichen“ Staaten an den globalen Verteidigungsausgaben.
Auch wenn ein US-Dollar von Staat zu Staat unterschiedliche Verteidigungskaufkraft besitzt und finanzieller Einsatz nur ein Faktor für die Erzeugung von Kampfkraft ist, vermitteln die Haushaltszahlen in ihren absoluten und relativen Größenordnungen ein eindrucksvolles Bild von der überaus starken Position der NATO. Ein vergleichender Blick auf die Anzahl wichtiger „Assets“ (unter anderem Militärpräsenzen im Ausland, Flugzeugträger, Kampfflugzeuge, Transportflugzeuge) der für die sicherheitspolitische Lagebeurteilung aus NATO-Sicht relevanten Staaten verstärkt dieses Bild zusätzlich. Zu berücksichtigen ist dabei auch die Qualität von Waffensystemen und die geostrategische Lage der Akteure (Vorhandensein wichtiger Rivalen und/oder von Bedrohungen im regionalen Umfeld).
Dabei fällt auf, dass in Deutschland jenseits der dauerschleifenartigen Propagierung des 2-Prozent-Ziels die oben nur angedeuteten Faktoren für die Bestimmung angemessener Verteidigungsanstrengungen nicht Gegenstand öffentlicher Debatten sind. Im Blick auf die überaus starke Stellung der NATO wird jedoch leicht verständlich, warum die Verfechter des 2-Prozent-Ziels die Diskussion ausschließlich unter Bezugnahme auf das Kriterium „Anteil des Verteidigungshaushalts am Bruttoinlandsprodukt“ führen: nämlich weil bei einem wenig sachkundigen Publikum damit leicht der Eindruck großen Nachholbedarfs erzeugt werden kann.
Der zum Fetisch erhobene BIP-Maßstab ist aber wenig sinnvoll, da er keinen inhaltlich begründeten Bezug zum Umfang des konkreten Verteidigungsbedarfs von Staaten hat. Tatsächlich dient er nur als kruder Maßstab für vordergründige Vergleiche der Verteidigungsaufwendungen von Staaten, insbesondere mit Blick auf vorgeblich „faire“ oder „unfaire“ Lastenteilung innerhalb eines Verteidigungsbündnisses.
Aus dem Umstand, dass die USA zur Unterfütterung ihrer – geographisch wie politisch weit über das NATO-Gebiet hinausreichenden – Politik globaler Machtprojektion und auch getrieben von einem ausgeprägten „militärisch-industriellen Komplex“⁵ schon seit vielen Jahrzehnten ungewöhnlich hohe Militärausgaben haben (von denen allerdings nur weniger als 5 Prozent für Europa bestimmt sind)⁶ lässt sich aber keineswegs ableiten, dass alle anderen NATO-Mitglieder ihre Rüstungsausgaben signifikant anheben bzw. in Richtung eines höheren BIP-Anteils bewegen müssen. Zu Recht bezeichnet der langjährige Zeit-Chefredakteur und Außenpolitik-Experte Theo Sommer daher die von Trump angestellten Vergleiche zwischen den Ausgaben der USA und der europäischen NATO-Partner als „Milchmädchenrechnung“.
Auch fällt bei der BIP-fixierten Betrachtung unter den Tisch, dass manche Staaten für die internationale Sicherheit wesentlich größere nichtmilitärische Leistungen erbringen als andere, beispielsweise bei der Entwicklungszusammenarbeit oder der Bekämpfung von Fluchtursachen. Dies gilt insbesondere für Deutschland, das sich seit dem Fall der Mauer unter anderem mit Beiträgen zur Stabilisierung in Ost- und Südosteuropa finanziell stark engagiert hat.
Da US-Präsident Donald Trump in erster Linie wirtschaftspolitisch „tickt“, liegt seiner mit handelspolitischen Drohgebärden unterlegten 2-Prozent-Offensive vermutlich gar kein primär sicherheitspolitisches, sondern ein ökonomisches Motiv – „It’s the economy, stupid“ – zugrunde: Den Europäern, insbesondere den nervenden deutschen Exportweltmeistern, soll ein angeblich „unfairer“ wirtschaftlich-finanzieller Vorteil entzogen werden, der aus ihrem geringeren Ressourceneinsatz für Verteidigungszwecke erwächst. Außerdem wäre es aus Trumps Sicht natürlich hochwillkommen, wenn die NATO-Partner höhere Verteidigungsetats für profitträchtige „Deals“ beim Ankauf amerikanischer Rüstungsgüter einsetzen und so „Jobs“ in den Vereinigten Staaten schaffen.
Im Bundesverteidigungsministerium ist wohl erkannt worden, dass BIP-Anteilsvergleiche kein sonderlich überzeugendes Argument für die geforderten Etatsteigerungen sind.
Man hat sich daher darauf verlegt, den Ausrüstungsstand der Bundeswehr schlechtzureden, um öffentliche Unterstützung für das 2-Prozent-Ziel zu generieren. Das Lächerlichmachen der deutschen Streitkräfte („Bundeswehr bucht Flugstunden in ADAC-Hubschraubern“)⁷ schadet aber nicht nur deren Ansehen in der Öffentlichkeit und im Bündnis, sondern beschädigt auch die Glaubwürdigkeit des deutschen Beitrags zur Abschreckung.
Die üblich gewordenen Hinweise auf drastische Mängel im Ausrüstungsstand der Bundeswehr müssen aber die Frage aufwerfen, wie es zu erklären ist, dass Deutschlands wichtigste europäische NATO-Partner Großbritannien und Frankreich es allem Anschein nach schaffen, ihre konventionellen Streitkräfte in operativer Betriebs- und Kampfbereitschaft zu halten, Deutschland gemäß offizieller Selbstdarstellung aber nicht. Beide Staaten geben seit langem zwar rund 15 Prozent mehr für Verteidigung aus, müssen im Unterschied zur Bundesrepublik aber auch kostenträchtige Nuklearstreitkräfte finanzieren.
Es drängt sich daher die Frage auf, ob Bundesverteidigungsministerium und Bundeswehr mit den vorhandenen Mitteln gut wirtschaften. Kein Geringerer als der Bundesrechnungshof hat den Finger in diese Wunde gelegt⁸ und selbst das Verteidigungsministerium räumt ein, dass Mängel in der Ausrüstung häufig nicht auf fehlende Haushaltsmittel zurückzuführen sind, sondern auf mangelhafte industrielle „Auslieferungsqualität“ neuen Geräts sowie auf die verbreitete Praxis, dieses nach Übernahme sogleich wieder für „Nachrüstungen“ an die Industrie zurückzugeben.⁹
Die Bundeswehr ist allerdings in der Tat über mehrere Jahre in einer Weise knappgehalten worden, die den großen zusätzlichen Belastungen durch zahlreiche Auslandseinsätze nicht gerecht geworden ist. Die bereits angelaufenen moderaten Steigerungen der Verteidigungsausgaben entsprechend der mittelfristigen Finanzplanung der Bundesregierung, die für 2024 einen 1,5 Prozent-BIP-Anteil vorsieht¹⁰, erscheinen daher bereits unter diesem, aber auch unter weiteren Gesichtspunkten geboten: aus politischen Gründen der NATO-Bündnispflege, einschließlich der „Rückversicherung“ („Reassurance“) der ostmitteleuropäischen NATO Partner¹¹, vor allem aber zur Stärkung des europäischen Verteidigungsdispositivs angesichts einer durch US-Präsident Trump merklich zum Schlechteren veränderten Qualität der transatlantischen Beziehungen. Ein Tatbestand, den Bundeskanzlerin Angela Merkel bekanntlich wie folgt auf den Punkt gebracht hat: „Die Zeiten, in denen wir uns auf andere völlig verlassen konnten, die sind ein Stück weit vorbei.“¹²
Gleichzeitig ist festzustellen: Eine vollumfängliche Umsetzung des 2-Prozent-Ziels ist im Licht aller relevanten Gesichtspunkte keinesfalls begründet. Dies entspricht auch der Einstellung der Menschen in Deutschland, die die Forderung „Mehr Geld für Verteidigung“ auf den 20. Rang ihrer Prioritätenliste setzen¹³ . Diese Haltung reflektiert möglicherweise ein bei vielen noch vorhandenes Bewusstsein dafür, dass sich die Sicherheitslage Deutschlands und seiner Bündnispartner seit den Zeiten des Kalten Kriegs, als sowjet-russisch geführte Warschauer-Pakt-Truppen dem westlichen Bündnis nicht nur weit überlegen waren, sondern obendrein noch an der Elbe standen, dramatisch zum Vorteil der NATO verbessert hat.
Auch vor diesem Hintergrund ist eine forcierte Aufrüstungspolitik auf der Linie des 2-Prozent-Ziels nicht plausibel. Es erscheint dringend geboten, von dessen Propagierung Abstand zu nehmen. Und wenn hier und da, immerhin, schon zugegeben wird, dass das BIP-Kriterium ungeeignet ist, dann sollte man die 2-Prozent-Zielmarke auch nicht dadurch zu retten versuchen, indem man sie nun zu einem bündnispolitischen Zuverlässigkeitstest¹⁴ hochstilisiert.

Blätter für deutsche und internationale Politik, 1/2019, Seite 37-41.
Übernahme mit freundlicher Genehmigung des Autors und der Redaktion.

Nachbemerkung der Redaktion: Am 6. Februar berichtete die Berliner Zeitung unter Berufung auf Spiegel und dpa, die Bundesregierung habe der NATO „ein Strategiepapier vorgelegt, das eine Erhöhung der Investitionen in die Bundeswehr über die bereits bis 2024 zugesagten 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts hinaus vorsieht“.