von Karsten D. Voigt

Angela Merkel empörte sich darüber, dass amerikanische Geheimdienste ihr Telefon abhörten. Diese Empörung verstehe und teile ich. Sie schien aber auch überrascht zu sein. Stimmt dies, dann wäre sie naiv: Sie brauchte nur führende Beamte im Bundeskanzleramt, im Bundesinnenministerium, im Verteidigungsministerium oder im Auswärtigen Amt zu fragen – die meisten derjenigen, die an führender Stelle mit der amerikanischen Regierung verhandeln, hätten ihr gesagt, dass sie damit rechneten, Ziel der amerikanischen Spionage zu sein. Und wenn die amerikanischen Dienste nicht spionieren würden, dann auf jeden Fall die Chinesen und Russen und wahrscheinlich auch der eine oder andere Partner aus der Europäischen Union.
Die Telefonate der Kanzlerin mit einem nicht abhörsicheren Telefon, das sie für ihre Kommunikation als Vorsitzende der CDU benutzte, waren grob fahrlässig. In allen größeren Botschaften in Berlin gibt es Diplomaten, deren Aufgabe es ist, Kontakte zu führenden Vertretern deutscher Parteien zu pflegen und deren Politik zu analysieren. Wenn ausländische Regierungen Diplomaten mit dieser Aufgabe beauftragen, dann muss man als erfahrener Politiker davon ausgehen, dass Nachrichtendienste dieser Länder versuchen die Informationen der Diplomaten ergänzen. Außerdem: Die Parteivorsitzende der CDU hat ihr Telefon häufiger im Plenarsaal des Bundestages oder vielleicht sogar im Bundeskanzleramt neben sich liegen gehabt, während sie sich mit anderen Regierungsmitgliedern unterhielt. In diesem Fall hätten ausländische Dienste ihre Gespräche selbst dann mithören können, wenn ihr Telefon ausgeschaltet gewesen wäre.
Bevor ich zum ersten Male in den Bundestag gewählt wurde, lud mich das State Department – so wie andere Nachwuchspolitiker auch – zu einer vierwöchigen Rundreise durch die USA ein. Einer der ersten Programmpunkte war ein Abendessen in einem der renommierten außenpolitischen Think Tanks, dem Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington D.C.; Gastgeber war ein sympathischer älterer Herr mit dem Namen Cline. Als ich mich ihm gegenüber vorstellte, erwiderte er: „Sie brauchen sich nicht vorzustellen. Ich kenne Sie. Als Sie Bundesvorsitzender der Jusos waren, war ich der Repräsentant des CIA in Deutschland.“
Damals erschrak ich. Später habe ich nüchtern zur Kenntnis genommen, dass die außen- und sicherheitspolitische Elite der USA eine positivere Grundeinstellung zu „ihren“ Nachrichtendiensten und deren geheimdienstlichen Operationen einnahm als die Mehrheit ihrer deutschen politischen Partner. Wenn Kongressabgeordnete die Geheimdienste kritisierten, dann überwiegend wegen Mängeln in der Effektivität und weniger wegen ihrer Zweifel an der Legitimität geheimdienstlicher Operationen. Und wenn in den USA Zweifel an der Legitimität geheimdienstlicher Operationen geäußert wurden, dann nicht etwa, weil Informationen über Ausländer gesammelt, sondern weil Eingriffe in die Freiheitsrechte amerikanischer Staatsbürger befürchtet wurden. Die US-Kongressabgeordneten, die die NSA kritisieren, weil sie Angela Merkel abgehört hat, tun dies, weil sie in einer pragmatischen Abwägung zu dem Schluss kommen, dass der durch diese Affäre entstandene politische Schaden schwerer wiege als die durch die Aktion der Geheimdienste beschafften zusätzlichen Informationen. Diese Kritik ist nicht mit dem Grundsatz gleichzusetzen, dass die Rücksicht auf die Freiheitsrechte der Bevölkerung verbündeter Staaten den gleichen Stellenwert wie die Rechte der eigenen Bevölkerung einzunehmen hätten.
In mehreren der Mitgliedsstaaten der EU sieht man dies ähnlich wie in den USA, so zum Beispiel in Großbritannien. Wenn Bundesregierung und Bundestag eine Änderung des bisherigen Verhaltens amerikanischen Geheimdienste verlangen, dann werden sie nur erfolgreich sein, wenn sie auch ihre europäischen Partner von den von uns geforderten Grundsätzen überzeugen – oder aber sie werden Abstriche an ihren Forderungen vornehmen oder derartige Gespräche ergebnislos beenden müssen. Es wäre schon ein großer Erfolg, wenn es der Bundesregierung in den gegenwärtigen Verhandlungen mit den USA gelänge zu vereinbaren, dass US-Behörden und US- Geheimdienste die Daten deutscher Staatsbürger künftig in gleicher Weise schützen wie die der amerikanischen. Da der amerikanische Datenschutz aber hinter den in Deutschland geltenden Bestimmungen zurück bleibt, wäre eine solche Vereinbarung zwar eine Verbesserung gegenüber dem heutigen Zustand, jedoch immer noch unbefriedigend.
Über den Tag hinaus sollte die Bundesregierung gemeinsame Richtlinien oder zumindest Minimalstandards für das Verhalten der Geheimdienste innerhalb der EU anstreben. Auf der Grundlage derartiger gemeinsamer europäischer Kriterien würde sich ihre Verhandlungsposition gegenüber der amerikanischen Regierung erheblich verbessern. Gemeinsame europäische Kriterien oder Minimalstandards im Bereich der Dienste wären eine sinnvolle und gebotene Ergänzung der „Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, GSVP“.
Schon während des Kalten Krieges war es ein offenes Geheimnis, dass die amerikanischen Dienste in der Bundesrepublik aktiv waren und sich hierbei auf umfangreiche Installationen stützen konnten,. Es war logisch, dass diese Installationen vor allem im Bereich der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone und West-Berlins lagen: Hier befanden sich die amerikanische Truppen, Flugplätze und Versorgungseinrichtungen. Die amerikanischen und deutschen Geheimdienste dienten vor 1990 vor allem der Abwehr von Bedrohungen aus dem Warschauer Pakt. In Frankfurt-Niederrad befand sich bis 1990 eine sowjetische Militärmission, die nicht deutschem sondern alliiertem Recht unterlag und deshalb auch vorrangig durch Amerikaner überwacht wurde. Ebenso wie das amerikanische Gegenstück in Potsdam waren deren Mitarbeiter aufgrund fortdauernden Rechte der vier Siegermächte „Licensed to Spy“(so der Titel eines 2002 erschienen Buches eines ehemaligen Mitarbeiters der Potsdamer US-Militärmission).
Während der Studentenbewegung war ich Vorsitzender des Ortsvereins Westend der Frankfurter SPD. Damals lagen im Westend der Bundesvorstand des SDS, die für die studentischen Aktionen wichtigsten Wohnheime, das Institut für Sozialforschung als Zentrum der Frankfurter Schule, jedoch auch das amerikanische Generalkonsulat sowie das amerikanische Hauptquartier im Gebäude der ehemaligen IG-Farben. Direkt neben dem Walter-Kolb-Wohnheim, in dem die meisten studentischen Aktionen geplant wurden, befand sich ein Büro eines US-Geheimdienstes. Draußen vor dem Gebäude stand ein großes Schild mit dem Namen der Einrichtung, deren Zweck man damals sehr leicht erfragen konnte. Erst als die Studentenbewegung gewalttätiger wurde, wurde das Schild entfernt.
Die Wiedervereinigung beendete nicht die Stationierung amerikanischer Truppen und auch nicht die Tätigkeit amerikanischer Geheimdienste in Deutschland. Aber ebenso wie sich der militärische Auftrag der Truppen änderte, so wandelte sich auch der Auftrag der amerikanischen Geheimdienste. Sie dienten nun zunehmend der geheimdienstlichen Unterstützung des Einsatzes amerikanischer Truppen am Rande und außerhalb Europas und in der Golfregion. Die Mitarbeiter der Geheimdienste und anderer amerikanischer Einrichtungen wurden dem amerikanischen Generalkonsulat in Frankfurt zugeordnet. Dies wuchs so auf ungefähr 900 Mitarbeiter an. Viele der Mitarbeiter dort haben heute den Status von Diplomaten oder von Vertretern des diplomatischen Gefolges. Selbst wenn die Einzelheiten ihrer Tätigkeit geheim sind, kann jeder deutsche Politiker und jeder interessierte Bürger ahnen, dass ein Generalkonsulat dieser Größenordnung sich nicht auf die Wahrnehmung der üblichen konsularischen Pflichten und territorial auch nicht auf das Rhein-Main-Gebiet beschränkt.
Mir in meiner Zeit als Frankfurter SPD-Abgeordneter war dies klar. Deutsche Politiker sollten sich neben der Empörung über amerikanische Spionagetätigkeiten selbstkritisch fragen, ob sie bisher wirklich alles wissen wollten, was ihnen jetzt berechtigter Weise Anlass zur Empörung gibt. Ich halte es im Übrigen für unwahrscheinlich, dass die USA ihren deutschen Partnern jemals das Recht auf eine umfassende Kontrolle der geheimdienstlichen Planungen und Operationen, die die USA von Deutschland aus durchführen, einräumen. Aber selbst wenn sie dies täten, so hätte das neben Vorteilen auch den Nachteil, dass wir damit faktisch zu einem Teil der amerikanischen Planungen und Operationen würden. Hier müssen Vor- und Nachteile sorgfältig abgewogen werden.
Manche Politiker fordern den Abzug aller geheimdienstlichen Installationen der USA aus Deutschland. Nach meiner Einschätzung würde die Erfüllung dieser Forderung deutschen Interessen eher schaden als nutzen. Ich zweifle daran, dass unser Einfluss auf die USA dadurch erhöht würde. Einem formellen Gewinn an Souveränität stünde ein faktischer Verlust an Einfluss gegenüber. Gerhard Schröders Interessenabwägung verlief während des Irak-Krieges ähnlich: Sein Nein gegen den Krieg war eindeutig. Trotzdem erlaubte er den USA die Nutzung ihrer Stützpunkte und des deutschen Luftraums.
Aus einer selbstkritischen Prüfung sollte sich eine Debatte darüber entwickeln, wo wir eine enge Zusammenarbeit mit anderen Geheimdiensten für sinnvoll halten und wo nicht, welche Kriterien für eine solche Zusammenarbeit gelten müssen, wo die Grenzen einer solchen Zusammenarbeit liegen, welche Grenzen wir der Tätigkeit der Geheimdienste verbündeter Staaten in Deutschland setzen wollen und wie wir uns vor der Überschreitung dieser Grenzen schützen. Auch im Bereich der Außen- und Verteidigungsbereich gibt es viele Bereiche, die geheim sind. Trotzdem führen wir unter der Beteiligung von Universitäten, Instituten, den Medien und der Politik eine öffentliche Debatte über Grundsätze, Ziele und Instrumente. Eine derartige demokratische politische Debattenkultur brauchen wir auch im Bereich der Nachrichtendienste.
Die Streitkräfte der USA unterscheiden sich in ihrem Auftrag, ihrem Umfang und ihrer militärischen Leistungsfähigkeit erheblich von denen ihrer europäischen Partner, einschließlich der Bundeswehr. Die Unterschiede zwischen deutschen und amerikanischen Nachrichtendiensten sind noch größer als im militärischen Bereich. Deutschlands im Vergleich zu den USA begrenztere Interessen erfordern einen effektiven, jedoch keinen ebenso umfangreichen Nachrichtendienst. Die politische Kultur in Deutschland und die deutsche Rechtsordnung verbieten, dass die deutschen Nachrichtendienste ebenso operieren wie die amerikanischen Dienste.
Andererseits bedrohen manche Risiken, wie der internationale Terrorismus, der internationale Drogenhandel, die zunehmende Cyber-Kriminalität und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen Deutschland und die USA prinzipiell in gleicher Weise. Eine enge Zusammenarbeit der europäischen und der amerikanischen Nachrichtendienste bleibt sinnvoll und geboten.
Die Zusammenarbeit zwischen den deutschen Nachrichtendiensten und den amerikanischen Geheimdiensten beruht auf einer asymmetrischen Grundlage: Einerseits ist der deutsche Nachrichtendienst wegen der größeren Leistungsfähigkeit der amerikanischen Dienste mehr auf die Zusammenarbeit angewiesen als die Amerikaner. Andererseits unterscheiden sich die Dienste erheblich in ihren Methoden und Aufgaben. Die Aufgabe des BND ist es vor allem, Nachrichten zu beschaffen und zu analysieren. Dies tun die amerikanischen Dienste auch. Aber darüber hinaus haben sie eine lange und durchaus problematische Tradition von verdeckten Operationen bis hin zur Destabilisierung und zum Sturz ausländischer Regierungen. Diese Unterschiede haben seit den Terroranschlägen auf New York und Washington erheblich zugenommen. Die USA haben im vergangenen Jahrzehnt erhebliche Ressourcen in die Entwicklung neuer nachrichtendienstlicher Techniken investiert. Ihre Geheimdienste haben Fähigkeiten entwickelt, die die USA und ihre Bürger schützen sollen, die aber zugleich die Souveränität und die Freiheitsrechte anderer Staaten und ihrer Bürger und häufig sogar die Freiheitsrechte von US-Bürgern gefährden.
Dass sich gegen diese Entwicklung in den USA so wenig Protest erhebt, liegt an den politischen und psychologischen Konsequenzen der Terroranschläge von New York und Washington. Seit dieser Zeit hat sich die politische Kultur der USA viel mehr als in Europa verändert. In der schwierigen Balance zwischen „Sicherheit“ und „Freiheit“ haben sich in den USA die Gewichte zu Lasten der Freiheit auf die Sicherheit verlagert.
Auf der Herbsttagung des Bundeskriminalamtes im Dezember 2011 hatte ich als Grundsatz deutscher Sicherheitspolitik – und damit auch als Grundsatz für die Arbeit der Nachrichtendienste – formuliert: „Es ist richtig, dass das Streben nach Sicherheit in einem Spannungsverhältnis zu den freiheitlichen Rechten geraten kann und auch immer wieder geraten wird. Ebenso richtig aber ist, dass Sicherheit der Entfaltung von Freiheitsrechten dienen kann und muss. Der Schutz der Bürger vor Gewalt dient deren Freiheitsrechten. Das beschreibt und begrenzt Sicherheit im Verhältnis zur Freiheit. Die Freiheit ist der Zweck, die Sicherheit das Mittel.“ Dieses Zweck-Mittel-Verhältnis von Freiheit und Sicherheit ist in den USA beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus und in einer weit verbreiteten Mentalität eines permanenten Ausnahmezustandes in den Hintergrund gerückt.
Das Bewusstsein der eigenen technischen Möglichkeiten – verbunden mit dem Gefühl einer ständigen Bedrohung – hat auch die Sensibilität bei der Beachtung völkerrechtlicher Normen geschwächt: Wenn bewaffnete Drohnen zur Bekämpfung von Terroristen eingesetzt werden, so wird dies von der überwiegenden Mehrheit des US-Kongresses unterstützt. Trotzdem sollte kritisch gefragt werden, ob der Kampf gegen den Terrorismus nicht mehr mit polizeilichen als mit militärischen Mitteln geführt werden sollte, ob die Tötung unbeteiligter Zivilisten ein unvermeidlicher „Kollateralschaden“ ist und ob die Verletzung der Souveränität anderer Staaten im Kampf gegen den internationalen Terrorismus in dem Maße, wie von den USA praktiziert, legitim ist?
Völlig anders als der BND verfügt die CIA über eigene militärische Fähigkeiten. Bei ihrem Einsatz besteht eine im Vergleich zum Einsatz der übrigen Streitkräfte verringerte parlamentarische, öffentliche und rechtliche Kontrolle. Das gilt auch in den Fällen, in denen die USA sich privater Sicherheitsfirmen bedienen. Sie übernehmen Funktionen, die nach deutschem Verständnis der staatlichen Polizei oder dem Militär vorbehalten bleiben sollten. Ich habe den offensiven Einsatz einer zerstörerischen Software gegen iranische Nuklearanlagen für richtig gehalten. Das ändert aber nichts daran, dass sich bei einem solchen Einsatz zu Friedenszeiten legitime politische und völkerrechtliche Fragen stellen, die nicht einfach wegen eines Gewinns an Sicherheit beiseitegeschoben werden dürfen.
Finden diese kritischen Fragen und Einwände ein Echo in den USA? In einem begrenzten Umfang ist dies der Fall. Kritische Stimmen sind in den letzten Wochen auch in den USA lauter geworden. Aber wir sollten uns keiner Illusion hingeben: Der Aspekt der Sicherheitsvorsorge spielt in den USA weiterhin eine wesentlich größere Rolle als in Deutschland. Deutsche Einwände werden deshalb in den USA und dann mehr Gehör finden, wenn sie auch Antworten auf die in den USA vorherrschenden sicherheitspolitischen Fragen anzubieten haben.
Viele meiner Freunde auf beiden Seiten des Atlantiks hoffen, dass das Pendel in den USA, das nach 9/11 zu sehr in Richtung „Sicherheit“ ausschlug, sich jetzt allmählich wieder in Richtung „Freiheit“ bewegen wird. Vieles spricht für diese Annahme: Die USA haben eine lange freiheitliche Tradition. Das zivilgesellschaftliche Engagement der Amerikaner ist stärker als das der Deutschen. Die amerikanischen Medien haben immer wieder bewiesen, dass sie nicht davor zurückschrecken, Fehlentwicklungen und Missstände im eigenen Land anzuprangern.
Aber es gibt kein historisches Gesetz, das eine Änderung der politischen Kultur garantieren könnte: Der schon von Präsident Eisenhower kritisierte militärisch-industrielle Komplex ist durch einen in den letzten Jahren immer umfangreicher werdenden „geheimdienstlichen Komplex“ ergänzt worden. Die Geheimdienste verfügen über Einfluss. Sie sind nicht nur Instrument der Politik, sondern folgen häufig ihrer eigenen Logik. Außerdem ist dies ein Bereich, in dem die USA im Vergleich zu anderen Staaten immer noch dominieren. Dies verringert die Bereitschaft, sich selbst Fesseln anzulegen. Das gilt nicht nur im Bereich der Geheimdienste, sondern auch im Umgang mit privaten und wirtschaftlichen Daten.
Trotzdem sind Verhandlungen mit den USA über ein „No-Spy-Abkommen“ und ein Datenschutzabkommen sinnvoll. Sie können dazu führen, dass die Wahrscheinlichkeit zunimmt, dass im Verkehr zwischen den transatlantischen Partner gewisse Minimalstandards eingehalten werden. Die Erfahrung lehrt ja, dass man Partnern nicht blind vertrauen sollte. Das gilt auch künftig und bedeutet, dass die Einhaltung getroffener Absprachen nicht dem Selbstlauf überlassen werden darf, sondern kontrolliert werden muss.
Und nicht zuletzt:Die deutsche und europäische Politik und Wirtschaft und jeder einzelne Bürger sollten sich gegen Spionage und den Missbrauch von Daten in Zukunft aktiv besser schützen: Denn selbst wenn sich unsere amerikanischen Partner an alle Vereinbarungen halten sollten, so bleibt doch die Gefährdung von Daten durch andere Staaten außerhalb der transatlantischen Partnerschaft oder durch kriminelle Aktivitäten bestehen. Auch um diesen Gefahren begegnen zu können, benötigen wir eine enge transatlantische Zusammenarbeit und – dies gilt trotz der Empörung in den letzten Wochen – ebenfalls für den nachrichtendienstlichen Bereich.